Akhir-akhir ini di Provinsi Jawa Barat situasi sedang gaduh, khususnya di sektor bidang ketenagakerjaan, efek dari kebijakan gubernur Jabar pada tanggal 21 November 2019 telah mengeluarkan suatu kebijakan (beleid) tentang kenaikan upah minimum kabupaten/kota untuk wilayah Provinsi Jawa barat yang diprotes oleh para pekerja/buruh dan para aktivis ketenagakerjaan.
Kegaduhan itu nampaknya bukan karena nilai kenaikan UMK Kabupaten/Kota yang ditolak tapi lebih kepada kebijakan pejabat pemerintah provinsi yang menetapkan kenaikan UMK Kabupaten/Kota yang menggunakan naskah dinas Surat Edaran bukan Surat Keputusan.
Pada historinya sampai dengan tahun 2018 kenaikan upah minimum Provinsi (UMP) maupun upah minimum Kabupaten/Kota (UMK) di wilayah pemerintahan Provinsi Jawa barat selalu menggunakan naskah dinas berupa Surat Keputusan, entah atas pertimbangan apa sehingga kenaikan upah minimum Kabupaten/Kota Jawa Barat tiba-tiba kenaikan upah minimum kota/kabupaten tahun 2020 menggunakan naskah dinas Surat Edaran.
Berbagai reaksi buruh begitu beragam, ada yang menanggapinya dengan sikap akan melawan kebijakan gubernur tersebut dengan aksi unjuk rasa menuntut dibatalkannya Surat Edaran tersebut dan agar diganti lagi dengan Surat Keputusan, ada yang menilai gubernur gagal paham tentang pemahaman hukum sehingga tidak tahu implikasi hukumnya apabila kenaikan upah diterbitkan dengan berupa Surat Edaran karena kenaikan upah buruh makin tidak ada kepastian hukum karena Bupati/wali kota sudah tidak wajib lagi untuk menaikan upah pekerja/buruh di wilayahnya yang mana hal ini menguntungkan kaum kapitalis para pemilik modal, ada pula pendapat buruh yang menyatakan ini konspirasi pemerintah pusat yang ingin menghilangkan upah minimum Kabupaten/Kota (UMK) di Indonesia sebagaimana komentar dari pejabat negara Menteri Ketenagakerjaan dan Provinsi Jawa barat-lah wilayah yang menjadi pilot projek rencana tersebut.
Fenomena diatas sangat menarik bagi penulis untuk sedikit berkontribusi sebagai upaya untuk mengingatkan kembali bagaimana hukum dibentuk dengan tujuan untuk menciptakan kedamaian ketertiban bagi masyarakatnya (Van Apeldorn:1958)”. Oleh karenanya penulis akan menelaah aspek kenaikan upah minimum kabupaten/kota di Provinsi Jawa barat berkaitan dengan ketentuan hukum administrasi Negara/Tata Usaha Negara.
Dari bentuknya produk Hukum Administrasi Negara (HAN) dapat dibagi menjadi dua jenis yaitu:
1. Beschikking (penetapan) merupakan produk hukum yang bersifat menetapkan dengan ciri-ciri memiliki unsur individual dan konkret.
2. Regeling (pengaturan) merupakan produk hukum yang bersifat mengatur dengan ciri-ciri memiliki unsur variabel umum dan abstrak .
Dalam hal ini jika pejabat tata usaha negara seorang Gubernur, maka produk hukum yang dikeluarkan dapat berupa beschikking (penetapan) dan regeling (pengaturan), kedua produk hukum tersebut tentu berbeda bentuk dan sifatnya.
Untuk penetapan/beschikking biasanya berbentuk Surat Keputusan (besluit) sedangkan regeling (pengaturan) berbentuk peraturan seperti Paraturan Gubernur, Peraturan Daerah, dll. Selanjutnya apakah yang dimaksud dengan Surat keputusan di dalam ketentuan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Dan Reformasi Birokrasi Nomor 80 tahun 2012 tetang Pedoman Tata Naskah Dinas Instansi Pemerintah menjelaskan tentang Pengertian Surat Keputusan adalah naskah dinas yang memuat kebijakan yang bersifat menetapkan, tidak bersifat mengatur, dan merupakan pelaksanaan kegiatan yang digunakan untuk menetapkan. Dari pengertian tersebut dapat kita pahami karakteristik dari beschikking dalam bentuk Surat Keputusan (besluit) memiliki unsur-unsur sebagai berikut:
1. Bersifat individual maksudnya substansi objek yang di atur dalam keputusan/penetapan itu tidak ditujukan untuk umum tetapi tertentu baik alamat maupun yang dituju.
2. Bersifat konkret maksudnya objek yang diputuskan dalam keputusan itu tidak abstrak, tetapi berwujud, tertentu atau dapat ditentukan.
3. Belum ada ketentuan hukum yang mengaturnya.
4. Keputusan bersifat final maksudnya keputusan tersebut sudah definitif/berlaku pasti (tidak memerlukan persetujuan instansi lain).
5. Keberlakuannya bersifat mengikat (imperatif/keharusan).
Dalam praktiknya gubernur selain menerbitkan Surat Keputusan (besluit), dengan alasan karena kebutuhan untuk menjelaskan/memberitahukan sesuatu hal, menerbitkan juga produk hukum berupa Surat Edaran.
Kemudian bagaimana kedudukan hukum tentang Surat Edaran, dalam ketentuan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 80 tahun 2012 tetang Pedoman Tata Naskah Dinas Instansi Pemerintah menjelaskan Pengertian Surat Edaran adalah naskah dinas yang memuat pemberitahuan tentang hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak. Dari pengertian tersebut dapat kita temukan karakteristik dari Surat Edaran memiliki unsur-unsur sebagai berikut:
1. Substansinya tentang pemberitahun/penjelasan.
2. Materi muatannya tidak merupakan norma hukum sebagaimana norma dari suatu peraturan perundangan-undangan.
3. Tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan tetapi semata-mata hanya untuk memperjelas makna dari peraturan yang ingin diberitahukan.
4. Bersifat mendesak karena belum diatur dalam peraturan perundang-undangan.
5. Penerapannya bersifat fakultatif (tidak wajib).
6. Muatan materinya tidak mengandung sanksi.
Dari penjelasan perbedaan karakteristik Surat Keputusan dengan karakteristik Surat Edaran, maka bila dikaitkan dengan penetapan kenaikan upah minimum pekerja/buruh, apakah penetapan kenaikan upah minimum Kabupaten/Kota dalam bentuk naskah dinas Surat Keputusan atau dalam bentuk naskah dinas Surat Edaran.
Agar bisa menentukan naskah dinas yang tepat untuk kenaikan upah minimum Kabupaten/Kota penulis akan menelaah sumber hukum yang berkaitan dengan kenaikan upah minimum sehingga bisa mengetahui karakter dan sifat dari upah minimum.
DALAM UNDANG-UNDANG NOMOR 13 TAHUN 2003 TENTANG KETENAGAKERJAAN
Bahwa penetapan kenaikan upah minimum pejabat tata usaha negara seorang gubernur diberikan kewenangan untuk menetapkan kenaikan upah minimum berdasarkan ketentuan hukum pada Pasal 89 ayat (3) yang pada pokoknya “ Upah Minimum Provinsi atau Kota/Kabupaten dan Upah Minimum Sektoral Provinsi atau kabupaten/kota ditetapkan oleh Gubernur dengan memperhatikan rekomendasi dari Dewan Pengupahan Provinsi dan/atau Kota/Kabupaten.”
Serta pada ketentuan Pasal 90 ayat (1) “Pengusaha dilarang membayar upah lebih rendah dari upah minimum” didalam Bab Penjelasan terdapat sanksi pidana paling singkat 1 tahun dan paling lama 4 tahun, atau denda paling sedikit 100 juta dan paling banyak 400 juta tindak pidana kejahatan bagi pengusaha yang tidak melaksanakannya.
DALAM PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 78 TAHUN 2015 TENTANG PENGUPAHAN
Bahwa dalam ketentuan Pasal 45 ayat (1) Gubernur wajib menetapkan upah minimum Provinsi dan pasal 46 ayat (1) Gubernur dapat menetapkan Upah Minimum Kabupaten/Kota.
Dari uraian ketentuan hukum diatas dapat kita pahami secara yuridis adanya sebuah perintah dari peraturan perundangan yang memberikan/mendelegasikan (overdracht) kewenangan hukum kepada Gubernur sebagai pejabat tata usaha negara atau pejabat administrasi negara untuk menerbitkan sebuah produk hukum yang berkaitan dengan kenaikan kedua jenis upah minimum baik di wilayah tingkat provinsi dan/atau Kabupaten/kota dengan penetapan (keputusan).
Dilihat dari karakteristik materiil (substantif) kenaikan upah minimum ditemukan unsur-unsur sebagai berikut:
1. Penetapan kenaikan upah minimum atas perintah undang-undang kepada gubernur untuk dibuatkan penetapan (keputusan/besluit), bukan penjelasan/pemberitahuan (surat edaran).
2. Upah minimum pelaksanaannya bersifat imperatif (perintah) dari keputusan/penetapan, bukan fakultatif (tidak wajib) seperti sifat dari naskah Surat Edaran.
3. Ketentuan penerapan upah minimum terdapat unsur sanksi, sedangkan dalam naskah surat edaran tidak diperbolehkan mengandung unsur sanksi.
4. Kenaikan upah minimum merupakan objek yang konkret karena tertentu yakni menentukan kenaikan upah minimum, sedangkan naskah surat edaran muatannya hanya bersifat pemberitahuan/penjelasan suatu hal.
5. Kenaikan upah minimum bersifat individual karena kenaikan upah minimum berlaku bagi pekerja/buruh lajang yang masa kerjanya kurang dari satu tahun dan masa berlakunya dalam tahun tertentu.
6. Kenaikan upah minimum bersifat final artinya keputusannya langsung bisa dijalankan (definitif).
Selain itu, ada indikator buruk dari aspek hukum jika kenaikan upah minimum kabupaten/kota dalam bentuk naskah dinas Surat Edaran antara lain:
1. Kenaikan upah minimum berubah sifat pelaksanaannya dari imperatif (keharusan) menjadi fakultatif (tidak wajib).
2. Surat Edaran tidak termasuk dalam hierarki hukum peraturan perundang-undangan.
3. Gubernur tidak menjalankan perintah undang-undang untuk menetapkan Upah Minimum Kota/Kabupaten melainkan hanya berbentuk surat edaran.
4. Gubernur dianggap tidak profesional karena menjalankan kebijakannya tidak sesuai petunjuk ketentuan Permenpan & RB Nomor 80 tahun 2012 tetang Pedoman Tata Naskah Dinas Instansi Pemerintah.
5. Kebijakan (beleid) gubernur tidak selaras dengan teori hukum utilitas Jeremy Bentham yang mengatakan, “the greatest happiness of the greatest number” (kebahagiaan yang terbesar, untuk terbanyak orang).
Sehingga berdasarkan karakteristik Surat Edaran dan unsur-unsur yang ditemukan pada norma hukum yang mengatur kenaikan upah minimum penulis berpendapat naskah dinas yang tepat untuk menetapkan kenaikan upah minimum sebagaimana ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengaturnya adalah dengan bentuk Naskah Dinas SURAT KEPUTUSAN GUBERNUR (besluit).
Akhir kata semoga Tuhan yang Maha Esa selalu memberikan petunjuk kebaikan dengan berharap telaah hukum ini bermanfaat untuk perkembangan hukum pada umumnya dan pada khususnya bidang hukum ketenagakerjaan. Terimakasih.
Oleh: Tarsidi, S.H, M.H
